A dissolução do licenciamento ambiental

Dra. Raquel Oliveira Santos Teixeira
Professora do departamento de Sociologia UFMG e Membro do Comitê Povos Tradicionais, Meio Ambiente e Grandes Projetos da ABA (Associação Brasileira de Antropologia)

Nesse post, com a iminente a apreciação do PL 2159/2021 no Senado Federal, Raquel Oliveira revisa as ameaças da nova lei geral do licenciamento ambiental.

Fonte: Arquivo GESTA/UFMG

Nos anos 1980, as mobilizações das comunidades atingidas pela implantação de grandes projetos de desenvolvimento e as exigências implementadas pelas agências financiadoras internacionais resultaram na organização de um sistema de regulação ambiental centrado no licenciamento e na avaliação de impacto ambiental. Historicamente, portanto, o licenciamento ambiental surge como importante conquista da sociedade civil caracterizada por duas contribuições significativas: primeiramente, o licenciamento torna possível o debate público sobre os efeitos socioambientais dos grandes projetos, incorporando a participação dos grupos sociais afetados. Em segundo lugar, ele organiza o controle técnico realizado pela administração pública sobre atividades poluidoras e degradadoras. A máxima, portanto, era orientar a gestão pública para proteção à saúde, à qualidade ambiental e aos direitos das populações atingidas, incluindo, povos e comunidades tradicionais.

Desde a sua gênese, no entanto, o licenciamento tem sido atravessado pelas tensões entre uma perspectiva politizadora e uma perspectiva gerencial da regulação ambiental. De um lado, na via politizadora, identificamos esforços para denunciar a distribuição assimétrica dos riscos e danos do desenvolvimento, além das tentativas de ampliar a capacidade decisória dos grupos, transformando as previsões legais inauguradas pelo licenciamento em formas de intervenção sobre o destino e sobre o sentido dos territórios. De outro lado, a perspectiva gerencial centrada na modernização ecológica busca arregimentar soluções técnicas, mercantis ou institucionais para a viabilização dos empreendimentos. Trata-se de transformar o licenciamento em uma ferramenta administrativa para a gestão dos conflitos sociais resultantes da instalação dos empreendimentos. Nessa linha gerencial, tais conflitos são vistos como desencontros passíveis de equacionamento por via dos programas de mitigação e compensação, bem como pelos acordos extrajudiciais. Há pelo menos vinte anos, os movimentos sociais, ambientalistas e atingidos tem denunciado as armadilhas e capturas resultantes dessa perspectiva gerencial.

Entretanto, o cenário em que nos encontramos hoje parece muito mais grave e sombrio. Afinal, mesmo na linha gerencial da modernização ecológica, o licenciamento ainda era visto como uma arena pública de comunicação, como um espaço para o desenvolvimento do debate público através do qual seria possível construir uma acomodação de interesses divergentes. Como bem sublinharam Bronz, Zhouri e Castro (2020), essa perspectiva da utopia consensualista pavimentou o caminho para o antiambientalismo atual. Mas, em contraste, com a gradativa desregulação, o desmanche executado, hoje, pela nova lei geral do licenciamento ambiental revela um quadro não só de marginalização daquela perspectiva politizadora, mas de esvaziamento da própria função pública da regulação ambiental, isentando a atividade empresarial da supervisão estatal e do controle social.

O que observamos no texto PL 2159/2021 em tramitação no senado[1] é exatamente a renúncia do Estado à sua capacidade regulatória vista apenas como entrave aos investimentos privados. Sintetizamos o espírito da nova proposta de lei a partir da imagem de três frentes de ataque: (1) a generalização da lógica da autorregulação empresarial; (2) a redução do “custo-licenciamento” e (3) a obstrução daquela participação não ritualista e protocolar, mas da participação que é capaz de reorientar o processo deliberativo e de intervir sobre o cronograma e sobre o orçamento dos projetos. Vista desta perspectiva, não é fortuita a ênfase do PL na celeridade do novo licenciamento e na evitação da judicialização dos conflitos.

A primeira frente relativa à institucionalização da autorregulação é evidenciada pela inauguração da licença por adesão e compromisso, ou seja, o autolicenciamento que é acompanhado por outros expedientes como:

  • a extinção da lista positiva de empreendimentos necessariamente submetidos ao licenciamento e à realização de estudo prévio de impacto ambiental,
  • a criação de uma extensa lista negativa de atividades e projetos que podem prescindir de licenciamento, entre os quais se destacam empreendimentos pecuários e agrícolas, além de obras de saneamento, distribuição de energia e ampliação ou alterações em instalações pré-existentes e
  • a renovação automática da licença de operação, sem qualquer exame prévio ou mecanismo de vistoria previsto.

Na mesma linha, é importante lembrar a compressão dos prazos para a análise dos estudos ambientais e para a manifestação das autoridades licenciadoras, submetendo o licenciamento à temporalidade e à agenda dos investidores. Numa direção semelhante, também se destacam os esforços para conter a capacidade de responsabilização dos empreendedores e a punição de infratores, a exemplo da extinção de punibilidade para aquelas empresas que “espontaneamente” buscarem o licenciamento corretivo, além da possibilidade de “sobrestar condicionantes”, tornando-as inócuas enquanto ferramentas que visam reduzir ou evitar danos em etapas específicas dos projetos.

Outro aspecto relevante no tocante à viabilização dos projetos se refere à delegação aos estados e municípios da competência pela classificação e enquadramento dos empreendimentos. Tal inovação cria um cenário de corrida pela flexibilização entre os entes federativos que competem pelos investimentos, oferecendo aos empreendedores a simplificação do licenciamento por via de classificações e regulamentos mais complacentes. Em Minas Gerais, por exemplo, desde 2016, as modificações “infralegais” nesses mecanismos de triagem foram institucionalizadas pela Deliberação Normativa 217 do COPAM (Conselho de Política Ambiental) que rebaixou significativamente as classificações de porte e potencial poluidor de diversas atividades.

Quanto à “redução do custo-licenciamento”, podemos citar a aceitação de EIA-RIMA (Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental) conjunto para empreendimentos previstos na mesma área de estudo e o aproveitamento de estudos ambientais anteriores, independentemente da titularidade do empreendimento e da data de realização dos levantamentos. De fato, a produção de dados primários torna-se excepcional na elaboração de EIA-RIMAS, apenas quando não houver dados válidos recentes ou quando os dados forem considerados insuficientes. A mesma lógica é revelada na exigência de que as condicionantes propostas pelas autoridades licenciadoras devem necessariamente estar fundamentadas na demonstração do nexo causal entre as medidas exigidas e os impactos diretos observados. O texto destaca claramente que as condicionantes não podem obrigar os empreendedores a manter ou operar serviços que sejam de responsabilidade do poder público, ainda que tais serviços tenham sido inviabilizados ou comprometidos em função das alterações promovidas pela inserção local e regional dos empreendimentos.

Finalmente quanto à subtração do potencial perturbador da “participação”, destacam-se os esforços para obstar o controle social e o debate público sobre os projetos. Em relação a esse aspecto, podemos citar não apenas o manejo sobre a temporalidade do processo, em especial, seus ritmos e prazos, mas também a admissão da audiência pública em formato remoto e a definição de consulta pública como mecanismo que visa apenas “dirimir dúvidas, recolher críticas e sugestões e colher subsídios”, ressaltando o caráter não-vinculante das manifestações mesmo para o estabelecimento de condicionantes. Outro aspecto crítico é que a consulta pública não suspende os prazos vigentes do licenciamento cuja tramitação tem continuidade mesmo que o processo de consulta não tenha sido concluído. Por essa via, a participação se transforma em um artifício verbal, residual, incapaz de introduzir a discussão pública sobre a legitimidade dos projetos.

Fonte: Arquivo GESTA/UFMG

Em termos gerais é possível acentuar que a nova proposta de lei revela um deslocamento importante: não mais de disciplinar o uso dos recursos naturais e a instalação das atividades com potencial poluidor e degradador, mas disciplinar a ação das autoridades licenciadoras para torná-las mais responsivas aos processos do mercado, o que resulta na soberania dos agentes econômicos dentro da nova política de licenciamento. Em suma, as mudanças propostas na nova lei sugerem uma política de efetivo esvaziamento do licenciamento levada a cabo por via da radicalização da autorregulação, da desresponsabilização e da desoneração dos empreendedores. Tais transformações sugerem a tentativa de sedimentar um regime de governo destinado a suprimir aquelas variáveis que podem constituir obstáculos aos processos e às previsões do mercado. Trata-se, portanto, de abrir um caminho institucional para as formas mais claramente predatórias e espoliativas de apropriação da natureza.

Referências:

Bronz, D., Zhouri, A., & Castro, E. (2020). Apresentação: Passando a boiada: violação de direitos, desregulação e desmanche ambiental no Brasil. Antropolítica – Revista Contemporânea de Antropologia, (49). Disponível em: https://doi.org/10.22409/antropolitica2020.i49.a44533. Acesso em 02/09/2021.


[1] O texto base foi aprovado pela Câmara dos Deputados em maio deste ano. Em tramitação agora no Senado Federal, em breve, o projeto será apreciado e organizações da sociedade civil se mobilizam para ampliar as audiências públicas destinadas a debater a proposta da nova lei.  Veja o PL e emendas em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/148785. Acesso 05/09/2021.